Cisjordanie : l’annexion dissimulée

 (Crédit : © Hans Verburg, Shutterstock
Crédit : © Hans Verburg, Shutterstock

Le Premier ministre Netanyahou a retenu la leçon de 2020 et se garde d’annoncer une annexion formelle de la Cisjordanie, mais le nouveau gouvernement israélien a bien un agenda annexionniste. Alors que l’UE et la Belgique avaient réagi face à l’annonce d’une annexion formelle en 2020, elles semblent aujourd’hui fermer les yeux sur l’annexion de la Cisjordanie qui est en cours. Cette analyse montre pourquoi il est nécessaire que la Belgique et l’UE reconnaissent cette annexion pour ce qu’elle est, et pourquoi il est nécessaire de mettre fin à l’impunité dont jouit Israël.

2020, l’annexion au grand jour

En janvier 2020, le président américain Donald Trump présentait son plan pour résoudre la question israélo-palestinienne. Dans ce plan, les colonies israéliennes de Cisjordanie faisaient partie du territoire de l’État israélien. En contrepartie, des parcelles du désert du Néguev étaient cédées au futur État palestinien. Le plan concordait parfaitement avec les visées du Premier ministre Netanyahou, qui en campagne depuis deux ans, essayait alors de remporter les suffrages des colons face à son rival Benny Gantz.

A l’issue du scrutin du 2 mars 2020, c’est finalement une alliance contre-nature entre les deux adversaires qui voit le jour pour mettre fin à un chaos politique de plus de deux ans. Netanyahou qui a fait campagne en promettant l’annexion de la Cisjordanie, annonce qu’il l’appliquera endéans les premiers mois de son mandat. Face à la concrétisation de plus en plus probable de ces intentions, des discussions sont menée au sein de l’UE, alors en pleine gestion de pandémie de Covid-19. Et les efforts diplomatiques israéliens ne sont pas épargnés pour éviter qu’un consensus ne se crée autour de contre-mesures contre l’annexion.

Le nouveau gouvernement israélien est finalement confirmé le 14 mai par la Knesset. Les ministres des Affaires étrangères de l’UE se rencontrent le 15 mai pour discuter de la réponse de l’UE à l’annexion israélienne. De cette réunion fuite la nouvelle que le Haut représentant de l’UE pour les Affaires étrangères Josep Borrell demandera à la Commission européenne d’établir un « options paper » qui reprendrait les réponses possibles à l’annexion, dont certaines qui ne nécessitent pas le consensus des Etats membres. Deux mois plus tard, le 10 juillet, l’ « options paper » annoncé n’a pas encore vu le jour. Alors que l’annexion s’annonce de plus en plus imminente dans l’agenda israélien, 11 Etats membres - Belgique, France, Italie, Pays-Bas, Irlande, Luxembourg, Suède, Danemark, Finlande, Portugal et Malte - écrivent alors une lettre à Josep Borrell pour lui demander d’établir l’ « options paper » sans tarder.

Le projet d’annexion formelle de la Cisjordanie sera finalement abandonné par Netanyahou. Le Premier Ministre israélien semble en effet n’avoir pas bien interprété la position du Président Trump. Celui-ci n’entrevoyait une annexion des colonies israéliennes de Cisjordanie que dans le cadre de la mise en œuvre négociée de son plan, et non de manière unilatérale comme l’avait annoncé Netanyahou. Les dissensions israélo-américaines ont fini par aboutir à la conclusion des Accords d’Abraham en décembre 2020, l’abandon de l’annexion alors présenté comme une concession israélienne vis-à-vis de ses nouveaux partenaires des Emirats Arabes Unis et de Bahreïn.

La leçon de 2020

De l’épisode de 2020, le premier ministre Netanyahou a retenu une leçon. Une annexion formelle du territoire palestinien entrainera des conséquences négatives pour la légitimité internationale de l’Etat d’Israël.

Mais l’imminence de l’annexion formelle de parties de la Cisjordanie a également révélé au Premier Ministre une opposition contre-intuitive de la part du mouvement des colons à cette mesure. Ces derniers considèrent en effet qu’une annexion formelle les obligerait à respecter l’ensemble des lois israéliennes. Or la manière dont le mouvement des colons entend appliquer la souveraineté sur la Cisjordanie n’est pas tant d’en annexer formellement les terres, comme c’est le cas pour le Golan syrien ou à Jérusalem-Est, mais bien d’y renforcer la présence juive. Le programme des colons est donc bien de développer la population juive de Cisjordanie. Or la manière dont ils le font contreviendrait à de nombreuses lois israéliennes. En d’autres mots, les colons considèrent qu’une annexion formelle de la Cisjordanie briderait leurs efforts pour étendre la souveraineté réelle sur ces terres.

L’annexion se poursuit de facto

Depuis 2020, l’annexion ne se dit plus, mais elle continue à se poursuivre de facto et de jure. L’organisation palestinienne de défense des droits humains Al Haq définit l’annexion de facto comme « l’adoption d’une série de mesures et d’actions sur le terrain qui indiquent l’intention implicite de la puissance occupante d’incorporer de façon permanente le territoire occupé  ». Elle se distingue de l’annexion de jure qui « advient quand l’intention d’annexer (ou d’intégrer, de fusionner ou d’incorporer un territoire) est officiellement déclarée et promulguée dans la loi par l’Etat qui annexe ».

Al Haq relève que la reconnaissance la plus claire de l’annexion de facto du territoire palestinien par Israël a été faite par la Cour Internationale de Justice. Son avis de 2004 sur les conséquences légales de la construction du mur dans le territoire palestinien occupé relève ainsi que « La Cour estime que la construction du mur et le régime qui lui est associé créent un « fait accompli » sur le terrain qui pourrait bien devenir permanent, auquel cas, et nonobstant la qualification formelle du mur par Israël, cela équivaudrait à une annexion de facto ». Le même constat est fait par le Parlement irlandais en mai 2021, lorsqu’il adopte une résolution qui « déclare que les actions d’Israël constituent une annexion illégale de facto de ce territoire ».

En juin 2022, un rapport de l’ONG israélienne Peace Now qualifie le gouvernement Bennett-Lapid au pouvoir depuis juin 2021 et souvent décrit comme le « gouvernement du changement », comme « le gouvernement de l’annexion sans équivoque ». En un an, l’ONG relève que la colonisation a connu une augmentation sans précédent : les planifications de nouveaux projets de colonies ont augmenté de 26%, les appels d’offre de 15% et le début de construction de nouveaux projets a fait un bond de 62% par rapport à la moyenne des années de gouvernement Netanyahou. Le gouvernement Bennett-Lapid a aussi fait avancer des projets de colonies à des endroits stratégiques, notamment autour de Jérusalem-Est comme E1, Atarot, har Homa, Givat Hamatos ou encore le parc autour de la Vieille ville. Le nombre de démolitions de structures palestiniennes a également augmenté de 35% dans la zone C [1] et de 59% à Jérusalem-Est.

2022 a aussi été une année durant laquelle la violence des colons israéliens a littéralement explosé. 849 attaques violentes ont été menées contre des personnes et des biens palestiniens, soit une augmentation de 71 % par rapport à 2021. Comme le relève B’tselem dans son rapport « State business » publié en 2021, la violence des colons est une violence d’Etat, « le régime d’apartheid israélien et ses représentants soutiennent activement la violence des colons dans le cadre d’une stratégie visant à consolider la prise de contrôle des terres palestiniennes ».

Suite aux élections du 1er novembre 2022, Netanyahou est désormais revenu au pouvoir grâce à une coalition de six partis de droite et d’extrême droite dont le Parti sioniste religieux de Bezalel Smotrich et le parti Force Juive de Itamar Ben Gvir, deux colons extrémistes. Le premier article de l’accord de coalition du gouvernement Netanyahou VI est très clair sur ses intentions annexionnistes : « Le gouvernement encouragera et développera l’expansion de la présence juive dans toutes les parties de la Terre d’Israël – en Galilée, dans le Néguev, dans le Golan et en Judée et Samarie ». Pour rappel, la Judée et Samarie est le nom donné par Israël à la Cisjordanie. Le terme d’« expansion de la présence juive » traduit bien ici la volonté expliquée plus haut qu’ont les colons d’établir une souveraineté réelle sur les terres, et non une annexion formelle qui ne garantirait pas cette présence juive. Et le programme du nouveau gouvernement n’a pas tardé à être mis en œuvre.

En effet, l’annexion de facto qui se poursuivait déjà à vitesse accélérée sous le gouvernement Lapid-Bennett a connu une nouvelle accélération avec l’arrivée du gouvernement Netanyahou VI. Durant ses trois premiers mois en fonction, le nouveau gouvernement israélien a fait avancer des plans pour plus de 7 000 logements supplémentaires dans les colonies, soit davantage que le bilan annuel en 2021 ou 2022. 15 avant-postes ont été régularisés, et des plans existent déjà pour les étendre. De nombreuses petites colonies situées au cœur de la Cisjordanie vont être considérablement étendues.

Les plans pour les grandes colonies à Jérusalem-Est avancent aussi. Le gouvernement discute ainsi de la construction de 9 000 logements dans la colonie d’Atarot, située dans une zone clé pour le développement et les déplacements de la population palestinienne. Le développement de 3 412 logements dans la colonie de E1 devrait aussi être discuté. Jusqu’ici les réactions internationales ont réussi à empêcher le développement de cette colonie, considérée comme « apocalyptique » vu sa situation qui couperait littéralement la Cisjordanie en deux. Initialement prévues le 27 mars, les discussions sur le développement de E1 ont été remises au 12 juin.

Parallèlement aux démolitions et à la construction de nouvelles colonies, la violence des colons contre la population palestinienne a également explosé avec l’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement israélien. Le pogrom commis par des colons violents contre le village palestinien de Huwara le 26 février 2023 n’en est qu’une des expressions.

… mais aussi de jure

Rappelons qu’Israël a déjà annexé de jure deux territoires qu’il occupe, Jérusalem-Est en 1967 (confirmé par la loi fondamentale de 1980) et le Golan en 1981. Et si le gouvernement israélien se garde bien de parler d’annexion formelle ou de jure de la Cisjordanie, il ne la poursuit pas moins via un arsenal législatif qui considère progressivement le territoire occupé comme partie intégrante du territoire israélien.

L’organisation israélienne de défense des droits humains, Yesh Din, tire la sonnette d’alarme depuis quelques années déjà. Selon elle, « L’annexion progressive de la Cisjordanie par Israël a connu une évolution marquée au cours de la 20e Knesset (31 mars 2015 - 28 avril 2019), avec le passage d’une annexion de facto à une annexion de jure  ». L’organisation relève plusieurs manières dont Israël procède à une annexion de jure du territoire palestinien : lorsqu’il applique la loi et la juridiction israélienne à tout ou une partie du territoire de la Cisjordanie, lorsque la Knesset légifère directement sur le territoire occupé, lorsque des législations visent à masquer les différences entre l’Etat souverain d’Israël et la Cisjordanie occupée et lorsqu’une autorité israélienne autre que l’armée s’approprie l’autorité du commandant militaire.

C’est précisément ce dernier type de mesure que le gouvernement israélien actuel a mis en place. Le 23 février 2023, le contrôle de la Coordination des activités gouvernementales dans les territoires (COGAT) et de l’administration civile, auparavant dévolu à l’armée israélienne, a été transféré à un nouveau ministère au sein du ministère de la Défense. Ce ministère est désormais géré par le ministre des Finances, Bezalel Smotrich. La mesure a été reconnue par de nombreux commentateurs comme une annexion de jure de la Cisjordanie. Le transfert de contrôle est une violation du droit international humanitaire qui stipule que seul le commandant militaire peut être en charge d’un territoire occupé et avoir la responsabilité du bien-être de la population occupée. Si le contrôle est transféré à des fonctionnaires israéliens, ils sont légalement tenus d’agir dans l’intérêt de l’État d’Israël et non dans celui de la population occupée.

L’annexion en droit international

L’annexion d’un territoire est illégale en droit international. Comme le souligne le Rapporteur spécial des Nations Unies Michael Lynk dans son rapport d’octobre 2018, « compte tenu du large consensus international sur l’illégalité de l’annexion, les États modernes qui souhaitent annexer des territoires ont tout intérêt à dissimuler la réalité de leurs projets. En règle générale, ils travaillent assidûment à l’élaboration d’une série de faits sur le terrain afin d’étayer une revendication de souveraineté, tout en reportant une déclaration formelle par crainte d’une réaction diplomatique et politique de la part de la communauté internationale ». C’est pourquoi, selon lui, le droit international devrait « garantir que l’interdiction absolue de l’annexion s’étende aux mesures progressives, mais substantielles, prises par un État en violation du droit international humanitaire pour jeter les bases d’une future revendication de souveraineté sur un territoire conquis et/ou occupé ».

Michael Lynk propose des critères pour déterminer le moment où ces mesures d’annexion de facto passent la limite de l’illégalité. Premièrement, l’Etat doit exercer un contrôle effectif sur un territoire qu’il a acquis par la force auprès d’un autre État. Deuxièmement, l’Etat doit exercer sa souveraineté sur le territoire occupé en prenant des mesures destinées à être permanentes. Troisièmement, des dirigeants ou des institutions étatiques doivent avoir fait des déclarations en faveur d’une annexion permanente d’une partie ou de la totalité du territoire occupé. Enfin, quatrièmement, l’Etat doit avoir refusé d’accepter l’application du droit international au territoire.

Après avoir analysé ces différents critères dans le cas de l’occupation de la Cisjordanie, le Rapporteur spécial conclue que les éléments analysés « ont établi la preuve qu’Israël a effectivement annexé une partie importante de la Cisjordanie et traite ce territoire comme s’il était le sien ».

En conclusion, il est nécessaire de reconnaître que l’annexion de la Cisjordanie est en cours, qu’elle se fasse de facto ou de jure.

Ukraine, Palestine, deux poids deux mesures

Depuis l’évocation d’un possible « options paper » par Josep Borrell en 2020, plus aucune action significative n’a été prise par l’UE pour mettre fin à l’annexion israélienne du territoire palestinien occupé. Le contraste est frappant avec les sanctions prises contre la Russie en février 2022, quelques jours à peine après l’annexion illégale des régions ukrainiennes de Donetsk et Louhansk. Ces sanctions viennent s’ajouter à d’autres sanctions déjà prises en 2014 contre l’annexion russe de la Crimée et ont encore été suivies de plusieurs paquets de sanctions depuis.

Et le même principe de deux poids deux mesures est constaté au niveau des Nations Unies où une résolution condamnant l’annexion illégale de régions d’Ukraine a obtenu un soutien massif à l’Assemblée générale avec 143 voix pour, 5 contre et 35 abstentions, le 12 octobre 2022. Tandis que le 31 décembre 2022, une résolution qui ne fait que demander un avis de la Cour Internationale de justice sur la légalité de l’occupation israélienne du territoire palestinien n’obtient que 98 voix pour, contre 17 s’y opposant et 52 abstentions. Malgré ce soutien plus clairsemé, la résolution a néanmoins été adoptée et constitue aujourd’hui un des développements les plus intéressants pour rétablir la primauté du droit international dans la résolution de la question israélo-palestinienne. Et en passant, félicitons la Belgique qui fait partie des sept Etats membres de l’UE qui l’ont soutenue.

Nécessité d’une réaction rapide

Si l’avis demandé à la CIJ constitue une perspective positive, cette initiative est loin d’être suffisante vu la dégradation rapide de la situation sur le terrain. Depuis l’arrivée au pouvoir du gouvernement le plus extrémiste de l’histoire d’Israël, les violences subies par la population palestinienne du territoire occupé ne font que s’accroître. Depuis le début de 2023, 86 Palestiniens ont été tués par l’armée israélienne, 4 par des colons. Ces attaques de l’armée et des colons ont également fait 2 772 blessés palestiniens.

Alors que le gouvernement israélien continue de jeter de l’huile sur le feu en poursuivant sans relâche sa politique d’apartheid et d’annexion, l’Union européenne ne fait que dénoncer, au cas par cas, le développement de nouvelles constructions dans les colonies ou les violences indiscriminées contre les civils palestiniens. Elle semble par ailleurs donner du crédit aux promesses israéliennes faites lors des tentatives à la fois factices et totalement infructueuses de relance du processus de paix à Aqaba (26 février) et à Sharm-el-Sheikh (19 mars). La parole donnée par les Israéliens lors de ces rencontres ne vaut en effet pas grand-chose. Deux jours après la rencontre de Sharm-el-Sheikh, la Knesset approuvait en effet des amendements à une loi de 2005, revenant sur le désengagement israélien de certaines colonies du nord de la Cisjordanie. La décision est rapidement dénoncée. L’Union européenne demandent à Israël de revenir sur sa décision, les Etats-Unis demandent au Président israélien de s’y opposer. Mais Israël fait mine de ne rien entendre.

Tant que les réactions internationales ne seront pas accompagnées de contre-mesures efficaces, Israël poursuivra son annexion de facto et de jure du territoire palestinien. Dans son accord de coalition, le gouvernement belge s’est engagé à « travailler au niveau multilatéral et de l’UE ou, le cas échéant, avec un groupe significatif d’États partageant les mêmes vues, sur une liste de contre-mesures efficaces et proportionnées en cas d’annexion du territoire palestinien par Israël ». Il est grand temps de reconnaître la réalité de l’annexion de facto et de jure de la Cisjordanie, comme vient de le faire le Luxembourg, et de mettre cet engagement en œuvre.

Parmi les contre-mesures possibles, la Belgique doit demander la suspension de l’Accord d’Association entre l’UE et Israël, ou au moins la suspension des réunions du Conseil d’Association, qui ont repris en 2022. Les livraisons d’armes à Israël étant contraires au code de conduite européen, la Belgique et l’Union européenne doivent aussi instaurer un embargo militaire à l’égard d’Israël et mettre fin à la collaboration militaire et sécuritaire avec cet État, notamment en excluant les entreprises d’armement israéliennes de Programmes-cadres européens.

Par ailleurs, la Belgique doit continuer à approfondir sa politique de différenciation vis-à-vis des colonies israéliennes. Elle doit instaurer une interdiction de l’importation des produits et services issus des colonies et autres entités illégalement installées dans des territoires occupés. Elle doit également soutenir la mise à jour de la base de données des entreprises impliquées dans les colonies via son siège au sein du Conseil des droits de l’homme.
Mettre fin à l’impunité d’Israël n’est pas seulement important pour les droits du peuple palestinien, c’est aussi essentiel pour maintenir la crédibilité du droit international et des droits humains partout dans le monde.

[1Zone sous contrôle israélien qui représente 60% de la Cisjordanie et où vivent – difficilement – quelques 300 000 Palestinien·ne·s